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财政下沉式城镇化样本:佛山450万“新市民”养

时间:2019-11-27 02:03来源:家居装修
导读 2014年,在福建晋江务工20年的贵州籍外来务工人员赵久发,领到了晋江市居民的户口本和身份证,成为“新市民”。新华社记者张国俊摄 目前,中国城镇化明显面临不平衡问题,

导读

2014年,在福建晋江务工20年的贵州籍外来务工人员赵久发,领到了晋江市居民的户口本和身份证,成为“新市民”。新华社记者张国俊摄

目前,中国城镇化明显面临不平衡问题,而财政下沉、充分调动基层的积极性、自下而上发力的模式,或是佛山城镇化经验中最值得其它城市参考的地方。但城镇化必须尊重发展的自然规律,佛山一定程度上就是自然发展的产物。

今年的《政府工作报告》提出,用改革的办法解决城镇化难点问题。对已在城镇就业和居住但尚未落户的外来人口,以居住证为载体提供相应基本公共服务,取消居住证收费。建立财政转移支付与市民化挂钩机制,合理分担农民工市民化成本。

3月5日,周末,准备定居广东佛山的孙佩,开始盘算着看房。同一天,远在千里之外的北京,国务院总理李克强在作今年的政府工作报告。

居住证承载哪些基本公共服务?农民工市民化成本有多大?对农民来说,真正成为城里人还要跨越哪些障碍?财政转移支付等制度该做出哪些调整?地方实践能否成为改革样本?专家学者描绘了怎样的路线图?请看本期报道。

李克强提到,“十三五”期间,中国将深入推进以人为核心的新型城镇化,努力解决“三个1亿人”的城镇化问题。

——编者

作为外来人口,亦是进城务工人员,孙佩就是这3亿人中的一员。

■农民变市民,成本有多大?

孙佩所选择的佛山,位于珠三角地区,经济发达,去年GDP突破8000亿元。这也是一个外来人口集中的城市,800多万常住人口中,流动人口超过半数。

农民工本身也是财富的创造者,既要看到农民工市民化可能产生的社会成本,也要看到由此产生的综合收益

佛山依靠工业化带动,城镇化发展迅速,目前的城镇化率高达94%以上,处于全国前列。近年来,佛山开始加大公共服务的有效供给和覆盖范围,并降低入籍门槛,将目光锁定在“新市民”身上。新型城镇化建设更加强调以人为本,佛山的探索或具标本意义。

这个春天,听到《政府工作报告》中关于“农民工市民化”的相关表述,20多岁的东北小伙儿祝伟眼前一亮。从读大专开始,祝伟就从家乡黑龙江齐齐哈尔来到山东济南,针灸专业毕业后,一直在济南的诊所打工。“我在济南生活快10年了,没把自己当外人。可女朋友家里一直嫌我是农村的。要是我能成为真正的‘济南人’,估计就没人反对了。”

不过,佛山以公共服务均等化为重点的新型城镇化建设,亦面临着挑战:如何让外来务工人员完全享受到城镇化带来的红利?如何提高流动人口的入户意愿?怎样让佛山与广州的边界地带不沦为“睡城”?

对祝伟来说,成为市民不光是拿到结婚“通行证”的问题。“能享受城市居民的医保,往后小孩上学不用额外交费。最重要的是我将来想开诊所,有城里户口的话,租房子、贷款都容易些。这个市民身份可是有含金量的哈。如果国家愿意补贴,是不是‘农转非’就更容易些?”他憧憬着。

“新市民”超本地户籍人口

今年《政府工作报告》提出,要“建立财政转移支付与市民化挂钩机制,合理分担农民工市民化成本。”据统计,2014年我国城镇化率达到54.77%。全国人户分离人口达2.98亿人,其中流动人口为2.53亿人,绝大多数为进城务工农民。让这支流动大军扎根城市,成为真正的市民,成本到底有多大?

佛山的新型城镇化建设过程中,规模庞大的外来务工人员正在转换为“新市民”。根据佛山流动人口管理部门的数据,截至2015年,佛山登记在册的“新市民”已超过457万人,超过本地户籍人口接近40万人。

国务院发展研究中心农村经济部部长叶兴庆表示,对于农民工市民化成本要科学评估。“农民工市民化成本是指地方政府为农民工享有与本地户籍人口相同的公共服务所付出的成本。关于这一成本的测算,一般有两种口径,一种是较为宽泛的,包括了农民工进城落户的各项成本,如随迁子女义务教育成本、医疗保障成本、养老保险成本、保障性住房支出、其他社会保障支出和社会管理费用、公共设施建设成本等;一种则范围较窄,仅包括教育、医疗、养老等基本公共服务成本。因此算出的数字各不相同,十几万元、七八万元的都有。”

2015年,佛山的经济总量为8003.92亿元,处于全国地级市前列,8.5%的增速也排名靠前。作为制造业重镇,外来务工人员为佛山高速发展提供了重要支撑。

叶兴庆认为,由于我国各地情况不同,没有必要统一测算农民工市民化的成本。在推进以人为核心的新型城镇化的过程中,也不应过于强调农民工市民化成本,以免为一些地方将外来人口排斥在公共服务之外提供借口。“农民工本身也是财富的创造者,既要看到农民工市民化可能产生的社会成本,也要看到由此产生的综合收益。让2亿多长期在城市打工的农民工真正定居下来,成为新市民,会释放巨大的改革红利特别是内需红利。提高我国城镇化质量,人的城镇化才是最本质、最核心的问题。”

而佛山推动外来务工人员身份转换,关键是公平享有义务教育、就业、医疗等基本公共服务。事实上,近年来,佛山大力开拓并完善相应的渠道。

■人口流入、流出两地,成本怎么担?

孙佩就表示,她并不担心定居佛山后,子女的上学将成问题。她告诉21世纪经济报道记者,佛山落户条件不高,就算不落户,相应公共服务还是能够保证。

应以常住人口作为财政分成依据,调整各级政府之间的财政分配关系,确保基层政府具备提供公共服务的能力

目前,佛山流动人口可根据积分分值享受社保、随迁子女免费接种疫苗、随迁子女享受免费义务教育、法律服务援助等10余项公共服务。

国务院发展研究中心有关研究表明,农民工市民化成本并非一次性支付,有的是当期的,有的则是长期支出的过程,平摊到每年并不算高。从短期看,义务教育和保障性住房是主要支出,占总成本1/3左右;从长期看,养老保险补贴是主要支出,占到40%—50%。但随着这些年基本公共服务均等化的推进,很多农民工已经享受了随迁子女义务教育等部分基本公共服务,地方政府已承担了相应的支出。

以教育为例,按照佛山现行的政策,只要积分累计达到30分,新市民就可为符合入学条件的适龄子女申请入读义务教育公办学校新生排名。

“尽管如此,我国的城镇化是在城乡二元体制的基础上启动的,很多地方确实面临着农民工市民化成本难以消化的问题。”叶兴庆说。

根据佛山市教育局3月8日公布的数据,2015年佛山市中小学就读的随迁子女为37.2万人,其中在公办学校就读有26.4万人,比上年度增加2.1万人,占比71.05%。同时,今年佛山还将新建公办中小学校14所,预计将一共新增5万多学位。

以江苏省张家港市为例,本地户籍人口为89万人,外来人口有64万人,其中50万为劳动力人口。2012年,张家港市出台了《关于加快新市民同城化待遇步伐的实施意见》,要求加大财政投入,市镇两级财政要加大对新市民享有同城化待遇工作所需资金的投入。

2015年,佛山大幅度调低了积分入户的门槛,学历、社保缴费年限以及是否购房不再作为硬性规定。新规明确,只要异地务工人员积分累计达到60分,提出申请的前一个月再缴纳了社会保险费,在法定工作年龄内即可申请积分入户排名。

“为了实现这个同城待遇,流入地政府花费的财政投入可不少,光新建校舍就要花几个亿。”张家港市教育局副局长钱洁雅说,张家港共有16万适龄儿童上幼儿园、小学和中学,其中外来务工人员子女有6万人,而且每年以10%的速度在增长。这意味着张家港每年新增6000名学生,要新建5所学校,还要改扩建10所学校。从2012年起,张家港市按照每人每学年414元的标准,下拨外来子女教育经费;还向农民工学校委派公立学校教师,比例不少于总师资的20%。

财力下沉式城镇化

叶兴庆告诉记者,近年来,为了调动地方政府的积极性,中央在义务教育领域进行了探索,根据地方吸纳的农民工随迁子女上学人数来给予财政补贴。十八届三中全会《决定》提出了“人钱挂钩”,即建立财政转移支付与市民化挂钩机制;去年出台的《国家新型城镇化规划》还提出了“人地挂钩”,对农民工市民化做得较好的地区在土地指标分配上给予一定倾斜。

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